张集强／城乡发展差异

根据独立初期的人口调查，马来半岛人口约为650万人，其中73.4%人口居住在乡区，马来人占60.2%，华人28%，10.5%印度人及其他族群。这些在城市以外的人口过着传统农耕社会的生活，而原住民方面则在森林里过着半游牧生活，靠原始农耕、打猎及捕鱼为生。至于东马方面，砂拉越在1963年的人口总数约为80万人，其中80%居住在内陆乡下地区，主要分布在各主要河流附近土地。由于东马大部分的土地为自然森林，使得内陆地区开发相对于马来半岛更加困难。沙巴在加入马来西亚前，属于英属特许公司管辖。在20世纪初，英国人引进华人及爪哇人到沙巴各地种植橡胶业，因而开发了一些城镇。在二战之后，一部分华人选择长期居留，成为沙巴最大的外来人口，原住民则过着传统的农耕生活。

由于乡区土地没有巨大经济价值，在殖民时代被选择忽略，基础建设包括交通、医疗、教育及经济发展等一直停滞不前。直到殖民时代结束之初，马来亚第一项5年国家发展计划（1956-1960）在紧急状态情况下仓促推行，主要目标是要消除马来亚共产党，次要目标则是保护城市地区以免受到共产游击活动影响，对乡村建设方面少有着墨，遂引发乡区人们的不满，尤其以马来人为主，进而产生族群政治的论述，例如英殖民统治期间，政府过度注重产业城镇发展，而城市居民以华人为主，最终形成华人在整体经济条件下优于其他种族的状况。

五年计划发展乡村

为了缓和这方面的问题，马来亚独立后不久，新政府在1959年推出的第二次5年发展计划中成立国家及乡村发展部，由当时的副首相敦拉萨兼任部长。该部门在各州政府中委任州发展官员，并在13州各别成立乡村发展委员会。在县方面各委任一名乡村发展官，并协助辅导各村成立村委员会。部门主要任务乃推动乡区基本设施的发展，包括造桥、提升道路、建校、医疗设施、礼堂、清真寺等等。最初乡村发展委员会的模式，乃依循殖民时期的战争行动室方式，在县级的乡村发展部会议室布置一张大地图，包括一些显示当时状况的图表，如人事布局、行动策略图表等。

有别于城市规划的前瞻概念，乡村发展仅关注基础设施，初期的任务主要在于兴建，后期则以维护为主。由于在独立初期，政府各部门行政官员推行“马来亚化”（Malayanization），殖民时期的英国官员逐一被马来亚人取代。然而，大部分新任官员缺乏专业知识，在行政条理方面也只是维持着殖民时期已建立好的系统。在这样的前提之下，乡村的管理工作仅仅是按照上级命令去执行，对于各乡区的需求则使用统一模式。例如在基础设施方面，包括学校、礼堂、道路及桥梁设计、警察局、卫生所等等，按中央政府公共工程部所提供的设计蓝图兴建。

后来，为了更有效贴近及解决各乡区的不同需求，政府推出以县为单位的乡村规划指南，由于该书封面为红色，因此亦称为“红皮书”（Red Book），针对县内乡村规定、如何设立县级乡村发展委员会、乡村规划原则及次序、如何提呈计划，包括预算、责任权属等等。这是一项去中心化的计划，政府在乡村发展策略上，以各县的乡村发展部为执行单位，由下而上，将行政经费交于县级甚至村级发展部去执行。

新经济政策消灭种族经济差异

到了1969年513事件发生之后，由副首相敦拉萨组织全国行动委员会（National Operations Council）接管政府，以便控制社会秩序。当时官方对513事年的发生归咎于各族之间的政治、经济能力差异，遂在1971年推行新经济政策（New Economy Policy），以消灭种族的经济及政治差异为口号，扶助土著为由，从乡村发展部的议程扩大到中央政府各部门，成立大大小小的相关机构乃至官联公司等等，目的在于改善土著在经济上的弱势地位。在新经济政策下，政府简单将人民分为土著（Bumiputra）及非土著（Non-Bumiputra）两大族群。所谓土著，即马来人及马来半岛、砂拉越及沙巴原住民；而非土著则为其他具有国民身分但不属于土著族群者，包括华人、印度人、锡克族、欧亚裔等。在这样的政治气氛下，国家重要政策的拟定无可避免以族群利益的角度来分配及衡量，而非以乡镇发展落差的角度来处理。

新经济政策的主要目标是以20年时间（1971-1990）加速发展乡区，以便处理乡区贫穷及乡镇贫富不均问题，是社会资源重组的重大工程。在新经济政策的乡村发展项目下有3个主要计划，包括新土地开发、区域发展计划及即有土地开发3个部分。然而，进入1980年代，政党内部以及政党之间的斗争激化，许多机构的人事安排乃以政治委任方式，将行政工作委任予政党各层级干部。随着巫统在80年代壮大成为国阵支配政党，部门公务员，以及乡村委员会委任官员及村长等，大部分被巫统垄断。甚至在党内形成恶性竞争，在过度政治化下未能完善解决城乡发展以及贫富差距问题，迄今仍为人所诟病。