2018年马来西亚经历首次政党轮替，当时的投票盛况、换政府的兴奋愉悦历历在目。好景不常，很快地人民又陷入各种怨声载道：“经济不好”、“政策反复”……

人们总说政治人物当官就换了张脸，本期【焦点】正想探究，执政当家的那一道门藏了什么机关，让人越过去就变了样？我国的政治制度到底出了什么问题？由双威大学Jeffery Sachs永续发展中心研究员黄进发解答。

●报道：本刊 白慧琪

1. 政党轮替已经超过1年，新政府在很多事件决策都让人民错觉又回到国阵时代，或戏称希盟正在变身成国阵2.0。民众有感朝野人士只是座位对调。在野党议员大力抨击总容易取得民心，执政党议员在很多课题没有发声。请问，这间中是不是政治体制限制议员表现？又可以如何改善？

黄：当家者有更多考量，因而不能像在野时畅所欲言，是各国常态。然而长期在野，没意识到执政时的困难，很容易为了讨好民意而陈义过高，最后因轻诺而寡信。希盟昨非今是、眼高手低的尴尬，固然是过去高言贬低政敌的现世报，也是人民过去不曾换政府的共业。

西敏寺英式民主体制的传统是单一政党政府，正副部长必须服膺“内阁集体责任”（Cabinet Collective Responsibility）原则——内阁会议阁员可以激烈争吵，一旦做了决定就必须公开维护政府的决定；任何部长如果不愿意为政府的集体决定辩护，就只有辞职明志。当无一党能够独大执政时，“内阁集体责任”原则就会放宽，在一些议题上让联合政府的成员党可以各唱各的调，以便能够对本身选民有所交代。

我们谈“内阁集体责任”，就不能不同时谈它的双生兄弟：政府后座议员相对自主，乃至于有“后座反叛”（Backbench Revolt）的现象。英国政党在议会内当然有党鞭，但是，议员公开反对政府决策者比比皆是。英国工党领袖科尔宾（Jeremy Corbyn）在工党13年执政时期是独立侠，违反党鞭指示投票多达428次，平均1年33次，但是从来不曾被开除或不被提名，因为提名权掌握在地方党部手上。

在西敏寺体制内，政府后座议员是在野党以外对政府的重要制衡力量。后座议员为了避免被本身的选民摒弃，因此在政府政策违反民意时，有动力反对。而如果政府常常面对后座反叛，同党议员甚至阁员中，可能就会有人出马挑战相位，而所有前后座议员在首相（执政党党魁）选举中掌握提名（工党）或淘汰初选候选人（保守党）的权力。这种党内的竞争和制衡，逼英国政府在大选还没到时也要考虑民意。

因为联盟（Perikatan）／国阵（联盟扩大后于1973年成立）是永久联盟，又受巫统强力支配，变天前马来西亚的政府不算联合政府，反而形似单一政党政府；而首相独揽大权，不但几乎没有部长为了原则挂冠求去的传统（再益依布拉欣是唯一异数，注），后座反叛更不曾发生过。【注：2008年9月15日，时任掌管法律事务的首相署部长再益依布拉欣，因不认同政府以内安法令扣留郭素沁等3人，辞职明志。】

为什么希盟不能不一样呢？希盟执政后，虽然设立了监督各部门的委员会，但政府后座议员权力并未真正提高到能够监督行政权。希盟后座议员，就算是以街头斗士姿态登台者也没有为了原则而辞职，或退党明志冲击舆论的气魄。结构上的症结在于，候选人提名权不在地方党部，而在党中央，因此后座议员没有拍桌的底气。

现在希盟内没有一党能掌握足够议席单独执政，为什么第二大党的行动党也没有坚持原则而不惜重回在野的勇气呢？关键就在于：掌握42席的行动党退盟固然可以推倒政府，但是，届时巫统、伊斯兰党和砂拉越政党联盟随时就可以取而代之入阁，拥护马哈迪成立土著／穆斯林主导的新政府，达到马来人大团结的目标。

说到最后，让民主不彰的症结还是族群、宗教政治。

2.内阁在签署联合国《国际刑事法院罗马规约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》（ICERD）、全面废除死刑、关闭莱纳斯等的决定U转，是聆听民意还是缺乏政治意愿？如果人民不满内阁决定，代议士在国会有什么办法传递民意，改变内阁议决？技术上如何操作？

黄：所谓的民意在ICERD、废死、罗马规约及统考课题上其实都分裂，正反双方相持不下。关键是，这些是当今政府的选举承诺，因而其中一方的民意是“胜利者”的民意。按照“赢者全拿”的游戏规则，“胜利者”押对了宝，就有权要求政府践诺。如果政府手腕高强，成功消弭反对的民意，那么政治代价不大，就不考验其“政治意愿”了。因此，“政治意愿”说白了其实是要求政府不顾反对的民意强力推行。这在威权国家其实是司空见惯，在民主国家就不那么简单明确。

如果胜利一方的民意基础过半，这就出现“实践选举承诺”和“多数不强压少数”这两个互相悖反的民主原则何者优先的问题。英国脱欧3年不成，就是这类困境的一个例子。

如果胜利一方的民意基础不过半，强硬推动可能就引发激烈的社会对抗，甚至反噬当权者。只赢得48%选票、三分一马来人支持者的希盟，为什么对这些课题“没有政治意愿”就不难理解了。

与之相比，莱纳斯课题的本质不同，因为反对政府实践承诺的声音不大，只有担心失去发展和就业机会的当地马来人，安抚和补偿并非难如登天。就算政府担心得罪的外资，我们也没有听到台面上有商界的反对声音。说到最后，这是政府本身改变主意，轻诺寡信。

如果巫统、伊斯兰党入朝的威胁让行动党没有轻易威胁退出政府，甚至部长辞职明志的条件，个别后座议员其实可以强力表态让政府承受压力。譬如说，黄德不按在野党要求辞职，但他其实可以退出希盟，同时表明在信任投票和预算案上（所谓Confidence and Supply“信任供给”）继续支持希盟。如此一来，希盟政权不动摇却要承受民意压力，就算现在不能逼政府改变主意，也可以施压让政府在6个月后不敢继续“放水”。这就比什么要全国民众向本身选区议员施压实际得多了。

然而，在莱纳斯课题上，比坚持原有民意更有效的抗争策略是结合其他议题与扩大民意基础。反对者声讨澳洲的“环境殖民主义”，其实是很能煽动人心的论述，理应符合马来人对“尊严、主权”的强烈感受。为什么不能有效地和马来社会的反殖民论述，拿督雅佳（Tok Gajah）、末基劳（Mat Kilau）这些反殖民符号结合呢？如果国旗成为反莱纳斯最凸显的符号，在8、9月这个国庆的季节让人民看到国旗就想到澳洲的环境殖民，政府能不尴尬吗？

3.预科班、Tulisan Jawi、扎基尔等议题都牵动华社的神经，族群政治问题又浮现。族群政治百试百灵，从前抨击的人入了朝也深陷其中。请问，前朝政府在处理族群议题惯用什么手法，如何奏效？在你看来，新政府处理族群议题时又使用什么方式，有无尝试摆脱族群政治的迹象？不仅政治人物，老百姓又可如何摆脱族群政治的幽灵？

黄：持平而论，前朝政府常积极煽动族群宗教问题来赚取政治利益；新政府是想要摆脱族群宗教议题，却不得其法，被在野党两边夹攻就左支右绌，进而反反复复，里外不是人。国防部副部长刘镇东说希盟需要找新论述来整合人心，理论上没有错，运作上就算能提出新论述，要怎样才能逼巫统和伊党也亦步亦趋远离族群宗教课题？

我认为，国人沉溺于团结的迷思太深，以致看不到多党民主的本质就是分裂。如果我们不要以族群宗教为基础的分裂，就要去开发以非族群、非宗教的基础——譬如阶级、环保等问题的分裂。

联合国极端贫穷与人权专员对我国官方数据低估赤贫比例的批评，其实本来可以让希盟抓住契机，把问题导向扶贫，以改革前朝弊政作为争取马来人的手段。然而，我们看到只有国际贸易及工业部副部长王建民、 房屋及地方政府部长祖莱达等寥寥数位希盟领袖正面看待，经济事务部长阿兹敏不是否认问题，就是攻击批评者，全无新意。

4.在西敏寺制度下，内阁向国会负责，但我国又掺杂政党联盟政治、联盟间或政党内斗等问题，首相是否权力过大？有志之政治人物是否可以独善其身？

黃：西敏寺制度制衡首相权力的机制，最内层有内阁，接下去有政府后座议员，在野党其实是最外层。希盟成员党实力比较平均，比较像联合政府，首相理应更容易受到制衡。

然而，在族群宗教危机论述的氛围下，行动党和公正党都没有退出政府的本钱，因而制衡无力。后座议员要发挥功能，提名权就必须下放，确保有表现有实力的议员不会被割爱。不过，在现有“领先者获胜”（First Past The Post）选举制度与联盟政治的结合下，联盟里的政党只能够在一部分选区参选，盟党之间的选区分配让党领袖掌握提名权，安全区常常交给亲信空降出征。时常唱反调的议员不仅不能入阁，更可能被割爱不再上阵。

要全面解决制衡不彰的问题，我们必须接受：过去国阵的单一政党政府的模式已经一去不返，悬峙议会会变成常态，因此我们需要真正的联合政府——盟党之间必须有足够的差别化（Differentiation）来区分市场，即使他们保持选前结盟的姿态，也必须确保他们能彼此竞争。

可是，盟党之间如果政纲不完全一样，又要对不同的选民群负责，他们要如何不陷入乱局？关键就在于各政党必须更认真看待政策，而选举宣言就必须更早完成，并被所有成员党的代表大会或最高决策团体接受，当选后就必须认真执行（除非联合政府有新成员或面对强烈反对声音而必须妥协），这就解决了政党把选举承诺当儿戏的问题。

那么，盟党之间要如何能既合作又竞争呢？这在现有选制下是完全不可能的，所以，我们必须让选民有两张票，除了现有一张投选各选区代表，选民应该有第二张票直接投选政党。这样的制度叫“单一选区两票制（Mixed Member System）”。

政党选票的选区（可以是每州为一大选区）会有多名议员，而每个选民却只有一张票，而议席就根据政党得票率分配给各党。这种议席和选票比较成正比的选举制度，也会让诉求阶级、环境等非族群问题的政党比较容易取得一席之地，进而冲淡族群宗教政治。不改变选制，而期待变天就能改变政治文化，是缘木求鱼，未免一厢情愿。

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