張集強／城鄉發展差異

根據獨立初期的人口調查，馬來半島人口約為650萬人，其中73.4%人口居住在鄉區，馬來人佔60.2%，華人28%，10.5%印度人及其他族群。這些在城市以外的人口過著傳統農耕社會的生活，而原住民方面則在森林裡過著半遊牧生活，靠原始農耕、打獵及捕魚為生。至於東馬方面，砂拉越在1963年的人口總數約為80萬人，其中80%居住在內陸鄉下地區，主要分佈在各主要河流附近土地。由於東馬大部分的土地為自然森林，使得內陸地區開發相對於馬來半島更加困難。沙巴在加入馬來西亞前，屬於英屬特許公司管轄。在20世紀初，英國人引進華人及爪哇人到沙巴各地種植橡膠業，因而開發了一些城鎮。在二戰之後，一部分華人選擇長期居留，成為沙巴最大的外來人口，原住民則過著傳統的農耕生活。

由於鄉區土地沒有巨大經濟價值，在殖民時代被選擇忽略，基礎建設包括交通、醫療、教育及經濟發展等一直停滯不前。直到殖民時代結束之初，馬來亞第一項5年國家發展計劃（1956-1960）在緊急狀態情況下倉促推行，主要目標是要消除馬來亞共產黨，次要目標則是保護城市地區以免受到共產遊擊活動影響，對鄉村建設方面少有著墨，遂引發鄉區人們的不滿，尤其以馬來人為主，進而產生族群政治的論述，例如英殖民統治期間，政府過度注重產業城鎮發展，而城市居民以華人為主，最終形成華人在整體經濟條件下優於其他種族的狀況。

五年計劃發展鄉村

為了緩和這方面的問題，馬來亞獨立後不久，新政府在1959年推出的第二次5年發展計劃中成立國家及鄉村發展部，由當時的副首相敦拉薩兼任部長。該部門在各州政府中委任州發展官員，並在13州各別成立鄉村發展委員會。在縣方面各委任一名鄉村發展官，並協助輔導各村成立村委員會。部門主要任務乃推動鄉區基本設施的發展，包括造橋、提升道路、建校、醫療設施、禮堂、清真寺等等。最初鄉村發展委員會的模式，乃依循殖民時期的戰爭行動室方式，在縣級的鄉村發展部會議室佈置一張大地圖，包括一些顯示當時狀況的圖表，如人事佈局、行動策略圖表等。

有別於城市規劃的前瞻概念，鄉村發展僅關注基礎設施，初期的任務主要在於興建，後期則以維護為主。由於在獨立初期，政府各部門行政官員推行“馬來亞化”（Malayanization），殖民時期的英國官員逐一被馬來亞人取代。然而，大部分新任官員缺乏專業知識，在行政條理方面也只是維持著殖民時期已建立好的系統。在這樣的前提之下，鄉村的管理工作僅僅是按照上級命令去執行，對於各鄉區的需求則使用統一模式。例如在基礎設施方面，包括學校、禮堂、道路及橋樑設計、警察局、衛生所等等，按中央政府公共工程部所提供的設計藍圖興建。

後來，為了更有效貼近及解決各鄉區的不同需求，政府推出以縣為單位的鄉村規劃指南，由於該書封面為紅色，因此亦稱為“紅皮書”（Red Book），針對縣內鄉村規定、如何設立縣級鄉村發展委員會、鄉村規劃原則及次序、如何提呈計劃，包括預算、責任權屬等等。這是一項去中心化的計劃，政府在鄉村發展策略上，以各縣的鄉村發展部為執行單位，由下而上，將行政經費交於縣級甚至村級發展部去執行。

新經濟政策消滅種族經濟差異

到了1969年513事件發生之後，由副首相敦拉薩組織全國行動委員會（National Operations Council）接管政府，以便控制社會秩序。當時官方對513事年的發生歸咎於各族之間的政治、經濟能力差異，遂在1971年推行新經濟政策（New Economy Policy），以消滅種族的經濟及政治差異為口號，扶助土著為由，從鄉村發展部的議程擴大到中央政府各部門，成立大大小小的相關機構乃至官聯公司等等，目的在於改善土著在經濟上的弱勢地位。在新經濟政策下，政府簡單將人民分為土著（Bumiputra）及非土著（Non-Bumiputra）兩大族群。所謂土著，即馬來人及馬來半島、砂拉越及沙巴原住民；而非土著則為其他具有國民身分但不屬於土著族群者，包括華人、印度人、錫克族、歐亞裔等。在這樣的政治氣氛下，國家重要政策的擬定無可避免以族群利益的角度來分配及衡量，而非以鄉鎮發展落差的角度來處理。

新經濟政策的主要目標是以20年時間（1971-1990）加速發展鄉區，以便處理鄉區貧窮及鄉鎮貧富不均問題，是社會資源重組的重大工程。在新經濟政策的鄉村發展項目下有3個主要計劃，包括新土地開發、區域發展計劃及即有土地開發3個部分。然而，進入1980年代，政黨內部以及政黨之間的鬥爭激化，許多機構的人事安排乃以政治委任方式，將行政工作委任予政黨各層級幹部。隨著巫統在80年代壯大成為國陣支配政黨，部門公務員，以及鄉村委員會委任官員及村長等，大部分被巫統壟斷。甚至在黨內形成惡性競爭，在過度政治化下未能完善解決城鄉發展以及貧富差距問題，迄今仍為人所詬病。