黄进发.强化“政党为基政府”，10项改革求稳定

（ii）他不再是该政党党员；或

（b）在以一个政党党员以外的身分中选后，他加入了另一个政党成为党员。

然而，反跳槽法令并没有完全确定政府必须由政党组成。它也没有阐明，国会议员在信任与预算案（所谓“供给法案”）的投票——政府一旦被挫败就必须下台——必须由政党为议员作决定。此外，反跳槽法的权力也是有限的，因为如果国会议员被非自愿开除，他们不会受到悬空议席的惩罚。

联合政府协议所引起的争议

第15届大选奠定了一个很好的先例——如果未来重复就可能会成为宪法惯例——在一个悬峙议会中，政府的组建应以政党为基础。

这分为三个步骤：第一，希盟和国阵之间的跨党派谈判，产生了一个正好由112个席位组成的核心，这个简单多数击败了国盟主席慕尤丁提出的掌握“115份法定宣誓书”的说法；第二，联合政府协议（CGA）列出了联合政府的议程和规则；第三，确认性信任动议（COVC）核实了安华所掌握的多数。

然而，这信任动议乃至未来每一次信任与预算投票，都给这“政党为基政府”模式提出了两个难题。首先，信任与预算投票的决定，是否也应由政党代议员做主？第二，如果答案为是，如何避免削弱国会制衡政府（行政部门）的权力？

如果国会议员可以就信任与预算自由投票，那么这种投票可能只是成为另一种形式的法定宣誓书交易，而这“政党为基政府”模式可能会被埋葬在另一次喜来登行动中，只是这一次舞台变了国会。这正是联合政府的5个伙伴想要防止，而在它们联合政府协议第4（a）和4（d）条文所表明的意愿。

问题是，这意愿要如何化为事实？与许多人所误解的相反，联合政府协议本身没有落实其意愿的权力。

要令出必行，政党必须修改党章，让议员在信任与预算投票时违抗党意的行为能让他“不再是党员”（自动失去党籍），从而让他/她在反跳槽法下失去其议席。

在联合政府协议签订前，行动党和诚信党已经如此修订党章进，因而能约束他们的48名国会议员。国阵声称，他们的30名国会议员也在提名前协议受到同样的约束。因此，其他70名政府国会议员，其实可以在12月19日的信任动议中自由投票反对安华，而不会失去议席。

联合政府协议的真正效果是，公正党、国阵、砂盟、沙盟、民兴党和沙巴民统党（Upko）将跟随行动党和诚信党的脚步，修改各自的党章。

政党可否被信任？

这就引出了下一个问题：我们是否应该为了制衡个别国会议员的朝秦暮楚，而不惜让各党领袖掌握生杀大权？

行动党和诚信党的党章在修正后，对国会议员、上议员和州议员违反本党指示即形同自动失去党籍的规定，涵盖所有事项，超出了信任与预算投票的范围。同样的，联合政府协议第4（d）条文规定，国会议员对“所有动议”如何投票，是所属政党的权限。

在最糟糕的情况下，我们将弄巧反拙，不但无法建立人民能够对之问责的“政党为基政府”，反而无意中建立了让政党领袖们狼狈为奸的寡头政治结构。

在这样一个反乌托邦的场景中，联合政府中各政党领袖牢控着他们的议员，因为后者耽于失去议席甚至不敢提出异议；除非一些联盟伙伴退出使政府倒台，国会就完全成了行政部门的橡皮章。

这并非杞人忧天。当政党领袖掌握着不受节制的权力，悬峙国会可能成为个人崇拜政党的温床，让政党领袖们得以沆瀣一气分食民脂民膏。

加强国会

因此，我们需要就此申论思辨，以确保“政党为基政府”建立在更强大而非更弱小的国会。

这首先需要通过《定期国会法》来严格界定信任与预算事项，以避免反跳槽法被滥用，以致政党领袖们得以无所约束地管控国会议员。

除此之外，政党们也必须真正被强化，使它们之间的根本差异，在于政纲政策，而非恩庇网络或个人崇拜。

这就需要国会和各州议会能真正发挥功能，使议员能藉在立法、制定政策与审核预算上的用心福国利民而当选，而不是凭借分配利益交换选票。

如果选民投选议员就是为了换取恩庇利益，那么当跳槽能为选区带来更多利益时，任何反跳槽法令、再多的补选都无法遏止跳槽。在2020年的沙州选中，有17名跳槽的议员回到原来选区寻求连任，而多达11人成功连任，而其中10人正是跳槽到联邦执政党者。

我们提出有10项必要的改革，希望能在未来5年内实施，至少展开辩论。

1.通过《定期国会法》来严格定义“国会倒阁”的状况，以避免反跳槽法不被滥用，通过任意修订党章让议员可以因违抗党的任何指示而失去议席。

首先，政党不得剥夺国会议员在信任与预算投票之外的决定权。第二，“政府失去国会信任”的状况必须明确和严格界定，排除政府无法通过宪法修正案、法案乃至个别部门预算案等状况。《定期国会法》的目的是要求政府完成整个任期，除非因失去信任，或因得到三分之二议员支持而提前解散；因而可以严格规定国会倒阁的定义。

2. 广设国会专责委员会。设立国会专责委员会，来监督政府各部门，乃至关注更广泛的问题。这可以训练政府后座议员和反对党议员（统称为私人议员）的政策分工，以及听取持份者的民意。这一方面训练他们在未来接班担任部长，另一方面也提高选民对他们的期望，不局限于选区服务和拨款。

由于委员会应该全年运作，即使国会休会时期也不例外，主席和副主席——必须朝野各一——应该得到额外津贴。

3. 承认影子内阁。通过国会立法，允许反对党领袖就每一位部长任命一位影子部长，而影子部长应获得部长的一小部分薪水（以澳洲为例，可以是三分之一）、政策研究助理的费用和获取政府信息的相应权力。

如同部长一样，影子内阁成员应该在王宫宣誓就职，为“国家元首陛下之忠诚反对党”。承认影子内阁并提供薪资与资源，即可鼓励他们耐心备战下届选举而非期中夺权，也可以提高公众对在野党的期待，要求他们提出替代性政纲与政策，而非为反对而反对。

4. 在国会会议中限定非政府事务时段。国会下议院应将其开会时间从冠病大流行前20年的平均60天扩大到至少100天，但不削减每日时数。

而其中四分之一的时间（例如，每周三和周四的下午）应该保留为反对党议员和政府后座议员主导的时段，由他们选出的委员会制定议程。这些时段既能让非部长议员提呈私人法案，也能让各国会专责委员会提呈报告。

5. 立法保障均等选区拨款。通过国会立法，保障所有议员不分政党都应获得均等选区拨款，以便在提供服务方面实现公平竞争，避免执政党可以避开议题上的竞争。

6. 立法以公共资金援助政党。通过《政治献金法令》，让所有在联邦和州选中得票率超越门槛的政党在每年都获得拨款，以减少其对私人金主的依赖，而这些拨款的一部分应专门用于政策的拟定。

7. 通过《国会服务法令》。《国会服务法令》是依斯迈政府与希盟所签署的《政治转型与稳定备忘录》中未兑现的承诺之一，在2023年2月提呈，不再拖延，以赋予国会行政和财政自主权。

8. 设立国会预算案办公室。如同英美国家，我们的国会应设立一个独立的预算案办公室，对预算案与各种政策建议的预算影响进行独立评估，以便国会和公众能够做出明智的决定和判断。

9. 改上议院为民选。我们的上议院应该完全通过选举产生，作为各州权益的守护者，而沙巴和砂拉越的议员比例应超过34%。

如果上议员可以通过封闭式政党名单比例代表制（CLPR）由政党提名，那么政党就可以提名技术官僚为上议员，为未来的内阁任命做准备。

10. 改变选举制度。由于公众越来越希望给予各政党直接的选举委托，我们应该考虑，在目前下议院的单一选区简单多数制（FPTP）议席以外也增加一些封闭式政党名单比例代表制（CLPR）议席。由于后者代表更大的选区，因而更关注各种大议题，而不会只着眼于地方发展民生，因而我们可能会因CLPR议员而看到更多元更专业的议政。

（作者黄进发教授为政治学者，现为双威大学联合国永续发展解决方案网络（SDSN）亚洲总部（策略）副主任。）