黃進發.強化“政黨為基政府”，10項改革求穩定

（ii）他不再是該政黨黨員；或

（b）在以一個政黨黨員以外的身分中選後，他加入了另一個政黨成為黨員。

然而，反跳槽法令並沒有完全確定政府必須由政黨組成。它也沒有闡明，國會議員在信任與預算案（所謂“供給法案”）的投票——政府一旦被挫敗就必須下臺——必須由政黨為議員作決定。此外，反跳槽法的權力也是有限的，因為如果國會議員被非自願開除，他們不會受到懸空議席的懲罰。

聯合政府協議所引起的爭議

第15屆大選奠定了一個很好的先例——如果未來重複就可能會成為憲法慣例——在一個懸峙議會中，政府的組建應以政黨為基礎。

這分為三個步驟：第一，希盟和國陣之間的跨黨派談判，產生了一個正好由112個席位組成的核心，這個簡單多數擊敗了國盟主席慕尤丁提出的掌握“115份法定宣誓書”的說法；第二，聯合政府協議（CGA）列出了聯合政府的議程和規則；第三，確認性信任動議（COVC）核實了安華所掌握的多數。

然而，這信任動議乃至未來每一次信任與預算投票，都給這“政黨為基政府”模式提出了兩個難題。首先，信任與預算投票的決定，是否也應由政黨代議員做主？第二，如果答案為是，如何避免削弱國會制衡政府（行政部門）的權力？

如果國會議員可以就信任與預算自由投票，那麼這種投票可能只是成為另一種形式的法定宣誓書交易，而這“政黨為基政府”模式可能會被埋葬在另一次喜來登行動中，只是這一次舞臺變了國會。這正是聯合政府的5個夥伴想要防止，而在它們聯合政府協議第4（a）和4（d）條文所表明的意願。

問題是，這意願要如何化為事實？與許多人所誤解的相反，聯合政府協議本身沒有落實其意願的權力。

要令出必行，政黨必須修改黨章，讓議員在信任與預算投票時違抗黨意的行為能讓他“不再是黨員”（自動失去黨籍），從而讓他/她在反跳槽法下失去其議席。

在聯合政府協議簽訂前，行動黨和誠信黨已經如此修訂黨章進，因而能約束他們的48名國會議員。國陣聲稱，他們的30名國會議員也在提名前協議受到同樣的約束。因此，其他70名政府國會議員，其實可以在12月19日的信任動議中自由投票反對安華，而不會失去議席。

聯合政府協議的真正效果是，公正黨、國陣、砂盟、沙盟、民興黨和沙巴民統黨（Upko）將跟隨行動黨和誠信黨的腳步，修改各自的黨章。

政黨可否被信任？

這就引出了下一個問題：我們是否應該為了制衡個別國會議員的朝秦暮楚，而不惜讓各黨領袖掌握生殺大權？

行動黨和誠信黨的黨章在修正後，對國會議員、上議員和州議員違反本黨指示即形同自動失去黨籍的規定，涵蓋所有事項，超出了信任與預算投票的範圍。同樣的，聯合政府協議第4（d）條文規定，國會議員對“所有動議”如何投票，是所屬政黨的權限。

在最糟糕的情況下，我們將弄巧反拙，不但無法建立人民能夠對之問責的“政黨為基政府”，反而無意中建立了讓政黨領袖們狼狽為奸的寡頭政治結構。

在這樣一個反烏托邦的場景中，聯合政府中各政黨領袖牢控著他們的議員，因為後者耽於失去議席甚至不敢提出異議；除非一些聯盟夥伴退出使政府倒臺，國會就完全成了行政部門的橡皮章。

這並非杞人憂天。當政黨領袖掌握著不受節制的權力，懸峙國會可能成為個人崇拜政黨的溫床，讓政黨領袖們得以沆瀣一氣分食民脂民膏。

加強國會

因此，我們需要就此申論思辨，以確保“政黨為基政府”建立在更強大而非更弱小的國會。

這首先需要通過《定期國會法》來嚴格界定信任與預算事項，以避免反跳槽法被濫用，以致政黨領袖們得以無所約束地管控國會議員。

除此之外，政黨們也必須真正被強化，使它們之間的根本差異，在於政綱政策，而非恩庇網絡或個人崇拜。

這就需要國會和各州議會能真正發揮功能，使議員能藉在立法、制定政策與審核預算上的用心福國利民而當選，而不是憑藉分配利益交換選票。

如果選民投選議員就是為了換取恩庇利益，那麼當跳槽能為選區帶來更多利益時，任何反跳槽法令、再多的補選都無法遏止跳槽。在2020年的沙州選中，有17名跳槽的議員回到原來選區尋求連任，而多達11人成功連任，而其中10人正是跳槽到聯邦執政黨者。

我們提出有10項必要的改革，希望能在未來5年內實施，至少展開辯論。

1.通過《定期國會法》來嚴格定義“國會倒閣”的狀況，以避免反跳槽法不被濫用，通過任意修訂黨章讓議員可以因違抗黨的任何指示而失去議席。

首先，政黨不得剝奪國會議員在信任與預算投票之外的決定權。第二，“政府失去國會信任”的狀況必須明確和嚴格界定，排除政府無法通過憲法修正案、法案乃至個別部門預算案等狀況。《定期國會法》的目的是要求政府完成整個任期，除非因失去信任，或因得到三分之二議員支持而提前解散；因而可以嚴格規定國會倒閣的定義。

2. 廣設國會專責委員會。設立國會專責委員會，來監督政府各部門，乃至關注更廣泛的問題。這可以訓練政府後座議員和反對黨議員（統稱為私人議員）的政策分工，以及聽取持份者的民意。這一方面訓練他們在未來接班擔任部長，另一方面也提高選民對他們的期望，不侷限於選區服務和撥款。

由於委員會應該全年運作，即使國會休會時期也不例外，主席和副主席——必須朝野各一——應該得到額外津貼。

3. 承認影子內閣。通過國會立法，允許反對黨領袖就每一位部長任命一位影子部長，而影子部長應獲得部長的一小部分薪水（以澳洲為例，可以是三分之一）、政策研究助理的費用和獲取政府信息的相應權力。

如同部長一樣，影子內閣成員應該在王宮宣誓就職，為“國家元首陛下之忠誠反對黨”。承認影子內閣並提供薪資與資源，即可鼓勵他們耐心備戰下屆選舉而非期中奪權，也可以提高公眾對在野黨的期待，要求他們提出替代性政綱與政策，而非為反對而反對。

4. 在國會會議中限定非政府事務時段。國會下議院應將其開會時間從冠病大流行前20年的平均60天擴大到至少100天，但不削減每日時數。

而其中四分之一的時間（例如，每週三和週四的下午）應該保留為反對黨議員和政府後座議員主導的時段，由他們選出的委員會制定議程。這些時段既能讓非部長議員提呈私人法案，也能讓各國會專責委員會提呈報告。

5. 立法保障均等選區撥款。通過國會立法，保障所有議員不分政黨都應獲得均等選區撥款，以便在提供服務方面實現公平競爭，避免執政黨可以避開議題上的競爭。

6. 立法以公共資金援助政黨。通過《政治獻金法令》，讓所有在聯邦和州選中得票率超越門檻的政黨在每年都獲得撥款，以減少其對私人金主的依賴，而這些撥款的一部分應專門用於政策的擬定。

7. 通過《國會服務法令》。《國會服務法令》是依斯邁政府與希盟所簽署的《政治轉型與穩定備忘錄》中未兌現的承諾之一，在2023年2月提呈，不再拖延，以賦予國會行政和財政自主權。

8. 設立國會預算案辦公室。如同英美國家，我們的國會應設立一個獨立的預算案辦公室，對預算案與各種政策建議的預算影響進行獨立評估，以便國會和公眾能夠做出明智的決定和判斷。

9. 改上議院為民選。我們的上議院應該完全通過選舉產生，作為各州權益的守護者，而沙巴和砂拉越的議員比例應超過34%。

如果上議員可以通過封閉式政黨名單比例代表制（CLPR）由政黨提名，那麼政黨就可以提名技術官僚為上議員，為未來的內閣任命做準備。

10. 改變選舉制度。由於公眾越來越希望給予各政黨直接的選舉委託，我們應該考慮，在目前下議院的單一選區簡單多數制（FPTP）議席以外也增加一些封閉式政黨名單比例代表制（CLPR）議席。由於後者代表更大的選區，因而更關注各種大議題，而不會只著眼於地方發展民生，因而我們可能會因CLPR議員而看到更多元更專業的議政。

（作者黃進發教授為政治學者，現為雙威大學聯合國永續發展解決方案網絡（SDSN）亞洲總部（策略）副主任。）