坐看云起 | 并非黑白分明 东南亚国家的风险化与对冲战略

文章的理论框架有三个特点。第一，该理论框架采用更宽泛的“风险”概念，其不仅包含关于安全相关的危险，还包含非军事和非安全风险。第二，该理论框架假设风险和利益是同一政策的硬币两面。风险是对优先级利益的潜在危害；而风险化在主要关乎管理和减轻风险的同时，兼括优化利益；利益与风险都是由统治精英定义的。第三，文章采用了两层级的框架来揭示风险、风险化和联盟选择之间的关系。该框架假定，风险化过程植根于结构性层面和国内层面因素，虽然风险主要是结构性条件（特别是系统性的不确定性）的产物，但风险化更多的是国内计算（主要是精英阶层的政治利益）的结果。

总的来说，文章的理论框架假设，风险化不仅仅是关于识别和管理风险，它还涉及根据结构性和国内层面不断变化的情况，对精英定义的利益和风险进行排序。风险化是一个过程，主权国家的统治精英不断评估结构变化产生的风险，然后探索减轻风险的具体选项，同时最大限度地提高巩固其精英权威和在国内地位所需的利益。

“印太”地区的风险来源

（一）结构性层面

一个国家如何看待这个世界取决于它在这个系统中的相对地位。作为非大国，东南亚国家主要根据自身生存情况识别和评估“风险”（可能的危害、潜在的损失、遥远的危险）和“威胁”（直接的、明确的和存在的危险）。就威胁来源而言，在冷战后的几十年里，一方面，许多传统和非传统的安全挑战并没有明显的分层；另一方面，中小国家对支持者的可靠性和大国关系的前景越来越不确定，特别是美国的承诺、中国的意图、中美竞争以及东盟在新时代的相关性。中国在经济上正在崛起，同时在战略上也变得更加自信。与此同时，美国在军事和技术上仍处于领先，但在经济产出和外交接触方面显示出相对下降的态势。因此，目前许多中等强国都通过将以美国为中心的秩序作为首选计划尽可能长时间地保持下去，同时制定多个备用替代性计划（例如四方安全对话、其他小多边安排、多层次双边主义等），以减轻不断增加的不确定性风险。

对于东南亚国家而言，国际关系中的风险主要包括四个方面：

1. 牵连（entrapment）。近年来，中美竞争变得更加直接和具有对抗性，权力关系变得愈发不确定，所有东盟国家被牵连的风险都在增加。尽管东盟国家希望从大国竞争中从战略和经济上获益，但它们也认识到被卷入大国冲突中的危险。

2. 抛弃（abandonment）。尽管美国仍被视为东南亚地区不可或缺的大国，但由于美国对东南亚仅持有间歇性关注和特朗普政府期间的外交行为，一些国家对美国的安全承诺的可靠性越来越感到焦虑和不确定。

3. 区域极化（regional polarization）。随着中美竞争的扩大，东盟国家越来越担心冷战2.0和东盟国家之间的战略分歧。东盟国家认为，针对特定势力的同盟和联盟是一种自我实现的预言，有可能导致两极分化，并将安全风险转化为直接威胁。

4. 群体边缘化（group marginalization）。随着世界越来越多的亚洲与欧洲的次强国支持“印太”地区的议程，东盟国家意识到这些并非来自于东盟的倡议可能会削弱东盟在地区事务中的中心地位。

（二）国内层面

虽然东盟国家由于其结构性立场，都注意到上述风险和其他危险，但由于不同的国内原因，它们选择以不同的方式放大或淡化风险。如前所述，风险化是一个对某些风险进行优先级化、重新优先级化和降低优先级化的过程，风险化的模式主要取决于该国精英的国内优先事项，而这些优先事项是他们的合法性来源所必需的。

不同的风险化模式是精英们不同合法化途径的结果。在东南亚，基于发展和稳定的绩效合法性长期以来一直是精英们进行内在辩护的主要途径，这要求国家追求生产性的外部伙伴关系，以获得尽可能多的具体利益，使精英们能够更好地在国内执行他们的政治和治理任务。这解释了为什么大多数国家都认同中国关于“一带一路”倡议的经济方略，也解释了为什么一些东盟国家有意淡化同中国的南海冲突。这些国家采取弱对冲（light hedge）的策略，他们承认需要制定应急措施（通过以包容和公正的方式追求多方合作），并准备回撤立场，但这些行动旨在对抗广泛的风险，而非即刻的威胁。

强对冲（heavy hedge）者强调反抗而不是尊重，他们在风险应急措施上的投入也比弱对冲者更多。越南、菲律宾和印尼的统治精英不能承受淡化中国议题的后果，因为民族主义的合法性迫使他们需要以更坚定的姿态同中国打交道，妥协行为可能会侵蚀精英阶层的合法性。而对于新加坡而言，虽然不存在明显的反华情绪，但从内部来看，精英们担心中国的影响力运作会淡化新加坡多民族社会结构和身份认同的社会政治基础；从外部来看，精英们担心围绕中国水域的日益加剧的紧张局势将破坏新加坡外贸经济的安全条件，因此仍需要加强对冲力度。对于强对冲者而言，精英们的国内优先事项是在绩效合法化和身份合法化之间取得平衡，这导致高度谨慎的风险化过程。

案例研究：印尼

从根本上说，对冲并不是被动地规避风险，而是积极地减少和抵消风险，尤其是为了保持战略自主权和保持政治可操作性。对冲的底线是避免冲突爆发，并且避免把鸡蛋放在同一个篮子里，净影响是不断扩大多层次的伙伴关系。在包容性基础上创造的合作层次越大，合作伙伴之间的交叉问题谈判、相互适应和制度化共存的空间就越大。

印尼是东盟国家中实行对冲策略的经典案例，其在适当的时机通过选择性反抗和选择性尊重以对冲系统性的风险。印尼在南海问题上公开而有选择地反抗北京的意愿，同时对政治敏感问题（例如新疆问题）表现出悄然的尊重。印尼采用了公开反抗与悄然尊重并行的策略。“公开反抗”向国内利益相关者传递了精英阶层捍卫印尼国家利益的决心，“悄然尊重”则向外部受众表明了印尼在追求稳定、友好和相互有益的外交关系方面采取务实的态度。这些矛盾的措施充当着相互抵消的“解毒剂”，向不同层次的目标受众发送预期的信号，同时抵消彼此的影响。通过避免完全对抗和完全妥协，印尼最大程度地保持了政策独立性和优先利益，同时将被视为在两个大国之间站队的风险降至最低。

与此同时，印尼加强了与美国的长期联系，扩大了在民主发展和良好治理方面的合作，同时探索了在连接建设、数字技术、气候变化和绿色能源等新兴领域的伙伴关系，还进一步扩大了双边防务活动。印尼还与许多中等大国的战略关系多样化，例如，与澳、日、德、越举行2+2安全会谈，与法国签署国防合作协议等。

可见，为了强调其不结盟和自由的外交政策，印尼同时加强了与中国、美国和其他国家的伙伴关系，其中一些伙伴关系正在逐渐演变为事实上的联盟。事实上，印尼的不结盟（non-alignment）是通过多层次结盟（multi-alignment）来实现的。

总结与启示

该论文的三个发现如下。首先，国家根据不断变化的外部和内部环境确定、优先和降低精英定义的利益和风险。其次，风险化根源于结构和国内因素，在当前的结构条件下，当同时存在不明确的威胁与不确定的支持时，风险化最易受到国内因素的影响，尤其是精英的合法性。第三，由于风险感知和相关的风险化过程不断受现实的影响，对冲永远不是静态的，而是动态和适应性的，不断发展以满足不同层次上的不断变化的需求。

这些发现对于国家结盟研究具有理论意义。基于风险的分析，尤其是基于风险化框架的分析，挑战了“安全”和“威胁”这两种在结盟文献中占主导地位的思维模式，风险是在国家对外部感知和政策选择中比“安全”和“威胁”更基础和根本的因素。

这也带来了政策上的影响。“灰色”观念需要一系列政策选择（涉及多样化的合作伙伴），而不是非此即彼的选择。在“印太”地区的讨论中，如果“志同道合”仅仅意味着意识形态上坚持所谓的“自由民主”原则，那么东南亚将不会采取这样的立场，因为这些特征只部分符合东盟国家的外部展望，甚至可能使东盟国家面临更大的外部风险，并复杂化了他们精英阶层的国内任务。

作者郭清水背景

马来西亚国立大学 (UKM) 马来西亚与国际研究学院 （IKMAS)）国际关系学教授兼亚洲研究主任，兼任约翰·霍普金斯大学高级国际研究学院（SAIS）外交政策研究所高级研究员

(编按:原著Cheng-Chwee Kuik, “Shades of grey: riskification and hedging in the Indo-Pacific,” The Pacific Review, Vol.36, No.6, 2023.；中文翻译刊登于国政学人)