发布: 12:44pm 20/01/2024

坐看雲起 | 並非黑白分明東南亞國家的風險化與對沖戰略

作者：郭清水

在中美戰略競爭愈演愈烈的背景下，文章通過關注東南亞國家行為選擇，揭示了中小國家的對沖行為邏輯。文章提出，中小國家對外部現實的看法並不是非黑即白的，而是具有模糊與矛盾的灰色。東南亞國家對中美競爭都持不同看法，這些看法形成了一個“風險化”過程，即國家會識別並優先考慮某些風險，同時淡化其他風險，以服務於國內精英利益。不同的風險化模式又會導致不同的對沖行為，即各國通過多層次結盟行為實現保險最大化，對不斷變化的現實做出微妙的不同反應。

背景

“印太”（Indo-Pacific）這一概念大約在十年前進入了國際政治領域，並且已經從一個戰略構想演變為地緣政治現實。美國總統拜登表示，“印太戰略”以中國為目標和對手，加強“志同道合的國家”之間的聯繫和團結。基於“印太戰略”的目標，美日印澳四方安全對話（QUAD）在雙邊和區域上尋求東盟（ASEAN）成員國的支持，其目的是拉攏東盟成員國共同將中國視為對手。

對於東盟國家而言，雖然中國的崛起為體系發展和變化帶來了不確定性，但中國仍是一個不可或缺的夥伴——中國支持東盟的經濟增長也為東盟國家提供新冠援助，加強了後疫情時期的區域韌性。中國可以說既不是一個明確的風險來源，也不是一個東盟解決問題的明確方案，美國對東盟而言亦是如此。

基於此，文章認為，東盟國家對“印太”時代的風險和解決方案的看法並非黑白分明的，而是是灰色的。東南亞國家既不認為與中國相關的議題是他們唯一和最緊迫的風險，也不認為美國領導的聯盟是一個直接的或主要的解決方案。本文進一步認為，雖然圍繞中美戰略競爭的結構性不確定性帶來了一系列的風險（如牽連、拋棄、兩極化和邊緣化），但國內因素支撐了各國風險化過程（即優先考慮一些風險，淡化其他風險），從而形成各種形式的對沖行為。

理論框架：風險化與對沖

風險是主體暴露於危險、存在潛在危害或可能的損失。國際關係中產生的風險對較小和較弱的國家而言尤其有害，因為它們的國家內部限制會引來外部的剝削，並且它們本身缺乏能夠吸收結構性衝擊和自行減輕風險的資源。這驅使中小國家積極進行對沖行為，其核心是識別風險和減輕風險。

文章將對沖定義為“保險最大化（insurance-maximizing）的聯盟（alignment）行為”，其具有三個屬性，即主動中立、包容性的多樣化和謹慎矛盾，這些屬性旨在在抵消風險的同時保證在面對不確定時具有迴旋餘地。通常情況下，對沖者不會站在相互競爭的大國的任何一方，而是追求與所有權力夥伴的關係多樣化，並故意採取相互矛盾的措施，以培養機動空間，保持所有選擇的開放性。

“風險化”則指的是為主權國家識別、優先/擱置考慮可能危及其安全、繁榮和自主權的有害進程或事件的過程。這涉及到在外部和內部環境的共同作用下，一些危險被認為比其他危險更緊迫和/或更嚴重，也涉及到避免、減輕和抵消一個國家暴露於危險之中的努力。

文章的理論框架有三個特點。第一，該理論框架採用更寬泛的“風險”概念，其不僅包含關於安全相關的危險，還包含非軍事和非安全風險。第二，該理論框架假設風險和利益是同一政策的硬幣兩面。風險是對優先級利益的潛在危害；而風險化在主要關乎管理和減輕風險的同時，兼括優化利益；利益與風險都是由統治精英定義的。第三，文章採用了兩層級的框架來揭示風險、風險化和聯盟選擇之間的關係。該框架假定，風險化過程植根於結構性層面和國內層面因素，雖然風險主要是結構性條件（特別是系統性的不確定性）的產物，但風險化更多的是國內計算（主要是精英階層的政治利益）的結果。

總的來說，文章的理論框架假設，風險化不僅僅是關於識別和管理風險，它還涉及根據結構性和國內層面不斷變化的情況，對精英定義的利益和風險進行排序。風險化是一個過程，主權國家的統治精英不斷評估結構變化產生的風險，然後探索減輕風險的具體選項，同時最大限度地提高鞏固其精英權威和在國內地位所需的利益。

“印太”地區的風險來源

（一）結構性層面

一個國家如何看待這個世界取決於它在這個系統中的相對地位。作為非大國，東南亞國家主要根據自身生存情況識別和評估“風險”（可能的危害、潛在的損失、遙遠的危險）和“威脅”（直接的、明確的和存在的危險）。就威脅來源而言，在冷戰後的幾十年裡，一方面，許多傳統和非傳統的安全挑戰並沒有明顯的分層；另一方面，中小國家對支持者的可靠性和大國關係的前景越來越不確定，特別是美國的承諾、中國的意圖、中美競爭以及東盟在新時代的相關性。中國在經濟上正在崛起，同時在戰略上也變得更加自信。與此同時，美國在軍事和技術上仍處於領先，但在經濟產出和外交接觸方面顯示出相對下降的態勢。因此，目前許多中等強國都通過將以美國為中心的秩序作為首選計劃儘可能長時間地保持下去，同時制定多個備用替代性計劃（例如四方安全對話、其他小多邊安排、多層次雙邊主義等），以減輕不斷增加的不確定性風險。

對於東南亞國家而言，國際關係中的風險主要包括四個方面：

1. 牽連（entrapment）。近年來，中美競爭變得更加直接和具有對抗性，權力關係變得愈發不確定，所有東盟國家被牽連的風險都在增加。儘管東盟國家希望從大國競爭中從戰略和經濟上獲益，但它們也認識到被捲入大國衝突中的危險。

2. 拋棄（abandonment）。儘管美國仍被視為東南亞地區不可或缺的大國，但由於美國對東南亞僅持有間歇性關注和特朗普政府期間的外交行為，一些國家對美國的安全承諾的可靠性越來越感到焦慮和不確定。

3. 區域極化（regional polarization）。隨著中美競爭的擴大，東盟國家越來越擔心冷戰2.0和東盟國家之間的戰略分歧。東盟國家認為，針對特定勢力的同盟和聯盟是一種自我實現的預言，有可能導致兩極分化，並將安全風險轉化為直接威脅。

4. 群體邊緣化（group marginalization）。隨著世界越來越多的亞洲與歐洲的次強國支持“印太”地區的議程，東盟國家意識到這些並非來自於東盟的倡議可能會削弱東盟在地區事務中的中心地位。

（二）國內層面

雖然東盟國家由於其結構性立場，都注意到上述風險和其他危險，但由於不同的國內原因，它們選擇以不同的方式放大或淡化風險。如前所述，風險化是一個對某些風險進行優先級化、重新優先級化和降低優先級化的過程，風險化的模式主要取決於該國精英的國內優先事項，而這些優先事項是他們的合法性來源所必需的。

不同的風險化模式是精英們不同合法化途徑的結果。在東南亞，基於發展和穩定的績效合法性長期以來一直是精英們進行內在辯護的主要途徑，這要求國家追求生產性的外部夥伴關係，以獲得儘可能多的具體利益，使精英們能夠更好地在國內執行他們的政治和治理任務。這解釋了為什麼大多數國家都認同中國關於“一帶一路”倡議的經濟方略，也解釋了為什麼一些東盟國家有意淡化同中國的南海衝突。這些國家採取弱對沖（light hedge）的策略，他們承認需要制定應急措施（通過以包容和公正的方式追求多方合作），並準備回撤立場，但這些行動旨在對抗廣泛的風險，而非即刻的威脅。

強對沖（heavy hedge）者強調反抗而不是尊重，他們在風險應急措施上的投入也比弱對沖者更多。越南、菲律賓和印尼的統治精英不能承受淡化中國議題的後果，因為民族主義的合法性迫使他們需要以更堅定的姿態同中國打交道，妥協行為可能會侵蝕精英階層的合法性。而對於新加坡而言，雖然不存在明顯的反華情緒，但從內部來看，精英們擔心中國的影響力運作會淡化新加坡多民族社會結構和身份認同的社會政治基礎；從外部來看，精英們擔心圍繞中國水域的日益加劇的緊張局勢將破壞新加坡外貿經濟的安全條件，因此仍需要加強對沖力度。對於強對沖者而言，精英們的國內優先事項是在績效合法化和身份合法化之間取得平衡，這導致高度謹慎的風險化過程。

案例研究：印尼

從根本上說，對沖並不是被動地規避風險，而是積極地減少和抵消風險，尤其是為了保持戰略自主權和保持政治可操作性。對沖的底線是避免衝突爆發，並且避免把雞蛋放在同一個籃子裡，淨影響是不斷擴大多層次的夥伴關係。在包容性基礎上創造的合作層次越大，合作伙伴之間的交叉問題談判、相互適應和制度化共存的空間就越大。

印尼是東盟國家中實行對沖策略的經典案例，其在適當的時機通過選擇性反抗和選擇性尊重以對沖系統性的風險。印尼在南海問題上公開而有選擇地反抗北京的意願，同時對政治敏感問題（例如新疆問題）表現出悄然的尊重。印尼采用了公開反抗與悄然尊重並行的策略。“公開反抗”向國內利益相關者傳遞了精英階層捍衛印尼國家利益的決心，“悄然尊重”則向外部受眾表明了印尼在追求穩定、友好和相互有益的外交關係方面採取務實的態度。這些矛盾的措施充當著相互抵消的“解毒劑”，向不同層次的目標受眾發送預期的信號，同時抵消彼此的影響。通過避免完全對抗和完全妥協，印尼最大程度地保持了政策獨立性和優先利益，同時將被視為在兩個大國之間站隊的風險降至最低。

與此同時，印尼加強了與美國的長期聯繫，擴大了在民主發展和良好治理方面的合作，同時探索了在連接建設、數字技術、氣候變化和綠色能源等新興領域的夥伴關係，還進一步擴大了雙邊防務活動。印尼還與許多中等大國的戰略關係多樣化，例如，與澳、日、德、越舉行2+2安全會談，與法國簽署國防合作協議等。

可見，為了強調其不結盟和自由的外交政策，印尼同時加強了與中國、美國和其他國家的夥伴關係，其中一些夥伴關係正在逐漸演變為事實上的聯盟。事實上，印尼的不結盟（non-alignment）是通過多層次結盟（multi-alignment）來實現的。

總結與啟示

該論文的三個發現如下。首先，國家根據不斷變化的外部和內部環境確定、優先和降低精英定義的利益和風險。其次，風險化根源於結構和國內因素，在當前的結構條件下，當同時存在不明確的威脅與不確定的支持時，風險化最易受到國內因素的影響，尤其是精英的合法性。第三，由於風險感知和相關的風險化過程不斷受現實的影響，對沖永遠不是靜態的，而是動態和適應性的，不斷發展以滿足不同層次上的不斷變化的需求。

這些發現對於國家結盟研究具有理論意義。基於風險的分析，尤其是基於風險化框架的分析，挑戰了“安全”和“威脅”這兩種在結盟文獻中占主導地位的思維模式，風險是在國家對外部感知和政策選擇中比“安全”和“威脅”更基礎和根本的因素。

這也帶來了政策上的影響。“灰色”觀念需要一系列政策選擇（涉及多樣化的合作伙伴），而不是非此即彼的選擇。在“印太”地區的討論中，如果“志同道合”僅僅意味著意識形態上堅持所謂的“自由民主”原則，那麼東南亞將不會採取這樣的立場，因為這些特徵只部分符合東盟國家的外部展望，甚至可能使東盟國家面臨更大的外部風險，並複雜化了他們精英階層的國內任務。