安盛專案：優先考慮信不信任動議 定期國會法不影響憲法

那首相才能夠請求國家元首御準解散國會。

《定期國會法》旨在規範議會組閣/倒閣的程序以及首相提出解散國會的權力。它並不會繞過或削弱《聯邦憲法》的任何部分，尤其是有關政府任免的第40條和第43條。

Q2. 倡議中的《定期國會法》中，怎樣才算國會對政府失去多數信任？

在我國《聯邦憲法》下，國家元首將委任他相信得到多數議員信任的國會議員為首相； 但憲法卻沒有說明如何鑑定多數的形成與喪失。

該法將闡明，政府被視為失去國會多數議員的信任，如果以下三種情況中任何一種發生：-

(a) 國會通過對首相的不信任動議；或

(b) 國會不通過對首相的信任動議；或

(c) 財政預算案（供應法案）在二讀或三讀被否決。

如此一來，法律就明確排除了法定聲明書（SD）作為確定多數信任/不信任的工具。

作為《定期國會法》的配套，下議院的《議事常規》必須修正，簡明化信任或不信任動議的程序，並列為優先事項，不讓政府藉機以政府事務把它壓在最底層，讓它永不見天日。

政府任免不能以SD形式進行

Q3. 所倡議的《定期國會法》能為馬來西亞帶來哪些積極影響？

首先，倒閣只能以公開透明的方式在議會上進行。政府的任免不能以點算法定聲明書（SD）這種黑箱作業的形式進行。

其次，向國家元首尋求御准以解散國會的權力，不再由首相一人獨攬，而必須與其他議員共享。如果政府沒有倒臺，那麼就必須要有三分之二或以上的國會議員支持，首相才能向國家元首提出解散國會的要求請求。

第三，除非出現上述其中一種情況，否則國會將任滿五年，因而其解散的日期可提前預測。國會任期的穩定性將提高政府和政策的可預測性和穩定性。人民也不必再猜測選舉時間，並能提前規劃本身婚慶、喬遷、旅遊等重要活動的時程。最後，定期國會也能幫助選舉委員會更充分地準備大選。

僅限制首相提出解散議會裁量權

Q4. 倡議中的《定期國會法》會否損害《聯邦憲法》第 40 (2)(b)條和第 43(4)條有關國家元首任免首相的權力？

絕對不會。《定期國會法》不是憲法修正案，也不會影響《聯邦憲法》第40(2)(b)條國家元首不御準首相所提出提前解散國會請求的權力。

《定期國會法》只限制了首相提出解散議會的裁量權。如果他/她仍然得到國會議員的信任，他/她將不得不與佔三分之二多數的議員們分享這一權力。

一些人之所以誤解《定期國會法》將導致國家元首將失去其憲賦裁量權，源於他們錯誤假設馬來西亞的《定期國會法》將會是英國的《定期國會法》（2011-22）的翻版，忽略了英國的《定期國會法》是在截然不同的憲法背景下制定的。英國不但沒有成文憲法，而且1834 年後其君主就不再做出政治性的決定。

議員倒戈須在議會投票表決

Q5. 倡議中的《定期國會法》是否會剝奪議員選擇政府的自由？

絕對不會。倡議中的《定期國會法》將明確定義首相在國會的多數，把政府喪失多數的手段限定為信任、不信任與預算投票。由於它將導致下議院修訂其《議會常規》，優先處理。

信任與不信任動議，這反而強化了議員們集體倒閣的權力，只是關上法定聲明書（SD）的後門。由於反跳槽法沒有妨礙聯合政府的盟黨倒戈，後者可以提呈不信任動議。

因此，我們不應把選擇自由曲解為法定聲明書。以法定說明書倒閣，其實違背了《聯邦憲法》所隱含的選民期望，即議員要倒戈就必須在議會投票表決。

排除法定聲明書的濫用

Q6. 倡議中的《定期國會法》會否“挽救”弱勢或不受歡迎的政府？

絕對不會。作為《定期國會法》的配套，《議會常規》修訂後將讓議員們提出的不信任動議得以被辯論與付諸表決。不信任動議一旦通過，首相只有請求國家元首御準解散國會或辭職。如此一來，它不但不會“挽救”弱勢或不受歡迎的政府，反而讓它更容易倒臺。

《定期國會法》的建議旨在排除法定聲明書的濫用。當今因為沒有明文規定排除，以法定聲明書來密謀倒閣的傳言因而終年不斷，不但使政府疲於應對，人民也對政治感到厭煩，連投資者也裹足不前。

Q7. 所倡議的《定期國會法》是不允許在必要時提前解散國會嗎？這不是反民主嗎？

當然不是。對《定期國會法》 的這個常見誤解，是因為評論者昧於細節，疏於查究，只憑“定期”兩字就看標題作文章。無論是英國的《定期國會法》，還是這裡提出的《定期國會法》都允許提前解散國會。兩者都只是將允許的情況限制為失去多數信任，或在獲得三分之二多數議員支持的前提下，首相方可要求提前解散國會。因此，如果提前解散國會的時機不利其盟黨，盟黨議員就可以不支持，讓尋求元首御準的動議得不到三分二支持而被否決。

我們為什麼把首相的乾鋼獨斷說成是民主呢？把權力下放到議會不是更民主嗎？目前，為了制衡首相的權力，解散國議會必須得到國家元首的同意。在《定期國會法》的建議下，只是增加了額外的防護措施（即三分之二議員的同意），並沒有影響原有的防護措施（國家元首的同意），而兩者都不違背民主。

能穩定大馬政局

Q8. 英國的《定期國會法》行得通嗎？如果行不通，馬來西亞又如何行得通？

英國的《定期國會法》於2011年推出，以確保當時保守黨-自由民主黨的聯合政府會任滿。只要自由民主黨不同意，保守黨首相就不能單方面要求提前選舉。

這個法案在 2015 年和 2017 年的兩次大選中發揮了預期作用。但在英國脫歐危機中，梅伊和約翰遜這兩位首相領導下的保守黨政府要求解散國會舉行大選來結束僵局，卻因為得不到三分二議員支持而被《定期國會法》擋路，直到約翰遜首相用新法律規避了它繞路而行。

簡而言之，英國的《定期國會法》被許多人視為失敗，是因為英國脫歐的反對者希望政府完成任期，以便國會有更多時間處理這分裂英國的大問題，甚至翻轉脫歐的決定。馬來西亞的政治現實與之截然相反，政府想完成任期，在野黨就算沒有多數，卻一直想利用法定聲明書在國會外推翻政府。

因此，即使我們同意《定期國會法》在英國失敗了，但它仍能穩定馬來西亞的政局。有別於英國，馬來西亞缺乏能夠約束政治人物的憲政慣例（Constitutional Convention），所以倡議中的《定期國會法》將為馬來西亞提供至關緊要的機制，規範鑑定首相多數信任的方法，有助於內閣制民主和君主立憲制的健康發展。

Q9. 如果英國的《定期國會法》無法阻止政府繞路而行提前解散國會，馬來西亞如何避免同樣的命運？

英國的《定期國會法》的罩門在於，它一方面規定在非倒閣情況下提前大選的動議必須獲得三分之二多數通過，另一方面卻不阻止國會以簡單多數廢止、修改這法案。因此，約翰遜首相就在2019年11月通過新法來確定提前大選的日期，從而規避了《定期國會法》的限制。三年後，失能的《定期國會法》也被廢除了。劍橋大學Jesse Sargeant 等憲政學者評論說，如果不設定更高的表決門檻，對《定期國會法》的修訂可能會 “受到短期政治動機的驅使，而非強有力的原則或長期願景”。

為避免重蹈英國的覆轍，馬來西亞倡議中的《定期國會法》必須把廢止該法或修訂其重要條文的門檻定為三分之二。

多國已採用定期國會法

Q10. 除英國外，還有哪些民主國家採用定期議會制？

雖然英國國會在2022年廢除了《定期國會法》，但英國國內的三個區域性議會：蘇格蘭國會，威爾斯議會和北愛爾蘭議會比英國國會更早制定了定期議會的憲政安排。

例如，蘇格蘭國會自 1999 年以來已按計劃在五月的第一個星期四舉行了六次大選，只有在 2015 年和 2020 年推遲了一年，以避免與英國大選撞期。

挪威、瑞典、加拿大（聯邦、省）、澳洲（州）和南非等國也採取定期國會的憲政安排。

Q11. 在沒有獲得三分之二多數議員支持的情況下，首相是否可以通過提出對自己的不信任動議來規避《定期國會法》，尋求提前舉行選舉？

是的，這是可能的。首相或聯合政府裡的任何政黨可以對政府提呈不信任動議，只要以簡單多數通過，首相就可以向國家元首要求解散國會。然而，這將損害首相的合法性，因此幾乎無利可圖。更重要的是，如果國家元首不御準，那麼一切都是徒勞。

非為應對 “迪拜行動”

Q12. 《定期國會法》是為了應對 “迪拜行動”而突然出現的零碎改革嗎？

絕對不是。這一主張至少在 “喜來登行動”後就已成為公民社會所倡議的體制改革方案一部分，以阻遏政治冒險主義和削弱多數決（贏者全拿）主義。

2021 年 8 月，在慕尤丁政府下臺後，淨選盟、馬來西亞行動方略聯盟（GBM) 與馬來西亞伊斯蘭青年運動 （ABIM）發表了一份聯合聲明，呼籲新政府與在野黨之間達成一項包含 10 大改革的“跨黨派政治穩定協議”，其中包括《定期國會法》的建議。

最終依斯邁沙比利政府與希盟簽署了《政治轉型與穩定諒解備忘錄》，可惜其中改革重點不含《定期國會法》。

2021 年 10 月，淨選盟出版了一份由國會事務專家馬拉峇拉克里斯南 撰寫、題為 《國會在政府組建中的角色》的報告， 研究了《定期國會法》和其他加強議會民主的措施。

隨後，2022 年 11 月，希望聯盟在其第 15 屆大選宣言中的 “第 15 章：加強公共機關機的廉政”中承諾實行《定期國會法》。

作為又一樁破壞馬來西亞政治穩定的企圖，“迪拜行動”只是讓制定《定期國會法》更加緊迫，因為我們需要它來排除利用法定聲明書作為組建政府的手段。

Q13. 是否有任何其他改革應與倡議中的《定期國會法》同時進行，以使其更有效地運作？

《定期國會法》立法與下議院《議會常規》 修訂應該同步進行，使信任和不信任動議成為優先事項。

另一個相關但不同的改革是對新首相在《聯邦憲法》第43(2)(a)條下被委任後進行“確定性信任動議投票”（CVC），以增強首相的合法性，並鞏固內閣制民主與君主立憲制。

為了促進多黨民主的穩定性和問責制，在《定期國會法》和信任動議之後，還應進行其他改革，例如但不限於，首相任期限制；《國會專設公務員體系法》 (Parliamentary Services Act)；承認影子內閣；成立更多的國會專責委員會；在國會議事日程中劃出非政府事務時間；平等選區撥款(CDF)法律；包含政黨輔助金的《政治獻金法》；檢察官與律政司功能的分離；獨立但對議會負責的選舉委員會；涵蓋全馬的州屬分權與地方民主。

Q14. 為什麼倡議中的《定期國會法》應優先於其他倡導已久的改革？

我們應該把握每一個機會，在有需要時就推行改革。要求所有改革同步落實，既天真也缺乏策略，結果只會錯失良機。最重要的是，當法定聲明書成為製造政治不穩定的手段，進而威脅內閣制民主和君主立憲制的永續，倡議中的《定期國會法》不能因為一些人不熟悉或有誤解就被束之高閣。反之，我們需要更多的公開辯論，以加深對《定期國會法》或類似措施的瞭解，並擴大支持。

Q15. 倡議中的《定期國會法》對今後每一屆國會都有約束力，還是隻對本屆（第 15 屆）國會有約束力？

倡議中的《定期國會法》可以只對第 15 屆國會有約束力，也可以對今後每屆國會都有約束力。這應該是公共辯論的重點之一。

最快今年中可立法

Q16. 這個法案可多快通過？

這取決於政府的政治意願以及公眾辯論的進展。《定期國會法》的基本架構以及對《議會常規》的修訂，都是相對簡單明瞭的。國內外就定期國會做了大量研究，我們可以摘取重點，不必從零開始。如果公眾接受度高，該法最早可以在2024年年中立法，從而平息像 “迪拜行動 ”這類破壞馬來西亞政治穩定的陰謀。